张璟 许竹青：扶贫与社会保障制度结合的减贫国际经验启示【转】

摘    要：本文通过分析亚太地区社会保障指数和总结英国、美国、印度3国实施社会保障与扶贫相结合的经验做法, 认为扶贫与社会保障制度相结合的减贫国际经验可总结为:社会保障并不天然具有亲贫困性, 但诸多国家力图建立普惠性社会保障制度以惠及弱势群体;普惠性社会保障与贫困瞄准之间存有矛盾, 但通过扩大社会救助、建立激励相容制度、改变贫困瞄准方法可提高社会保障制度的减贫效果;投资未来和多部门协作是扶贫与社会保障制度有机结合的重要方向和重要手段。基于国际经验和中国当前在扶贫与社会保障制度衔接领域出现的法律缺失、措施不足、效率不高等问题, 本文提出加强政策创新增强社会保障制度的覆盖广度和深度、鼓励多方参与的扶贫与社会保障制度相结合的政策建议。

关键词：扶贫; 社会保障制度; 普惠制; 贫困瞄准;

1 引言

在世界各国的反贫困实践中, 社会保障制度扮演了重要角色。随着人们对贫困认知的不断加深, 社会保障制度也朝着实现贫困人口机会公平、权力公平的方向不断改进。扶贫与社会保障制度相结合是中国打赢扶贫攻坚战的兜底方案, 也是落实乡村振兴战略的关键环节。随着扶贫攻坚工作的扎实推进, 中国贫困的性质将发生根本性转变。贫困分布由区域的、整体性的贫困逐渐过渡到个体性贫困, 贫困人口的构成也以边缘化人口为主要组成部分。贫困性质的变化要求扶贫方式随之改变, 在未来, 开发式扶贫与保障性扶贫的“两轮驱动”战略是打赢脱贫攻坚战的重要保障, 而在2020年之后, 扶贫与社会保障制度相结合将成为中国扶贫工作的重要政策选择。

亚洲开发银行2001年将社会保障战略定义为“一系列能够促进有效的劳动力市场发育, 减少风险并增强风险应对能力, 为减少贫困和降低脆弱性而制定的政策和项目”。在国外, 社会保障政策主要包括3个部分:社会保险、社会救助和劳动力市场项目 (Labor market programs) [1]。众多研究指出, 社会保险能够有效缓解贫困, 如《贝弗里奇报告———社会保险和相关服务》就曾明确指出, 在反贫困之路中, 首先要完善的是社会保险制度[2]。Kenworthy通过对美国、英国、法国等15个工业化国家1960—1991年的数据进行分析, 认为社会保险政策在减贫方面的作用十分突出[3]。而社会救助被认为是兜底贫困的安全网, 如Kaseke研究了社会保障政策在南非发挥的作用, 认为南非的社会救助在防止和减少贫困、不平等方面扮演了重要的角色[4]。Arabaci认为在促进国家收入再分配当中, 社会保障制度是最为重要的工具, 通过对社会不同阶层收入的重新分配, 社会救助制度在缓解贫困方面作用重大[5]。Fosse认为在缓解贫困的诸多措施中, 社会救助制度的广覆盖十分重要, 挪威的实践即证实了这一点[6]。最后, 有效的劳动力市场项目可使贫困人口直接获益, 如印度的劳动力市场项目占到了社会保障支出的近40%, 它为印度的农村劳动力特别是贫困人口和妇女提供了工作机会, 受益群体累计超过5.06亿人[7]。

从现有文献来看, 学者们对社会保障制度减贫的方式和效果研究较多, 但少有文献对社会保障制度减贫的国际经验和规律进行总结。基于此, 本文着眼于2020后中国扶贫工作, 力图对扶贫与社会保障制度相结合的国际经验进行总结研究, 主要运用亚洲开发银行的社会保障指数 (SPI) 1总结亚太地区社会保障扶贫的一般经验。通过总结美国和英国这两个完全不同却又较为成功的在社会保障制度下推进扶贫与社会保障制度相结合的国家的主要经验, 以及社会资源和发展阶段与中国较为相似的印度的社会保障减贫项目的典型做法, 提炼推动扶贫与社会保障制度相结合的他国实践经验, 并结合中国精准扶贫工作中可能存在的问题, 提出相应的政策建议。

2 推动扶贫与社会保障制度相结合的国际经验

2.1 社会保障并不天然具有亲贫困性, 但建立普惠性社会保障制度是经济发展到一定阶段的重要政策方向

整体而言, 社会保障制度并不天然具有支持贫困群体的属性。根据亚太各地区社会保障指数 (SPI) 值[8], 社会保障对非贫困群体的支持水平要高于对贫困群体的支持水平。如中国社会保障对非贫困群体的支持水平是贫困群体的11.5倍 (表1) , 其主要原因是社会保险在社会保障支出中占据主要地位, 而社会保险主要惠及的是能够支付起固定缴费的非贫困群体。从分项目来看, 在社会保障中, 社会救助和劳动力市场项目更具有亲贫困的特征。

表1 亚太地区分群体分项目SPI值比较 

数据来源:亚洲开发银行2013年社会保障指数报告[8]附录3。

社会救助和劳动力市场项目的覆盖深度较社会保险低, 但其覆盖广度较社会保险大, 是各地区 (国家) 推进扶贫与社会保障制度相结合的主要着力点 (表2) 。从各地区 (国家) 对比来看, 普惠性的社会保障制度是经济发展到一定阶段的政策方向。亚太各国的具体实践表明, 富裕国家 (如东亚地区国家) 社会保障制度的3个分支项目都具有广阔的覆盖面, 其社会保障制度总体覆盖比重可达总人口的83.5%。高收入国家已经向建立普惠性的社会保险制度迈进。美国、英国的社会保障制度早已实现广覆盖、普遍化, 印度近年在扶贫与社会保障制度相结合的探索过程中, 也体现出了社会保障制度普遍化的倾向。

表2 亚太地区社会保障覆盖的深度和广度

数据来源:亚洲开发银行2013年社会保障指数报告[8]附录3。

2.2 加强政策创新, 在普惠性社会保障制度与贫困瞄准之间寻求平衡

社会保障制度随着人们对贫困认知的不断深化、对致贫因素的不断挖掘而不断完善。无论是哪个国家, 普惠性意味着高成本, 准确性代表着高难度。国外实践表明, 存有偏误的贫困瞄准容易造成人群之间的分化和矛盾, 如孤立出贫困人群或造成依标准划分出的贫困群体和非贫困群体之间的矛盾。因此, 如何在降低成本的情况下尽可能避免贫困瞄准可能产生的问题, 成为社会保障扶贫的难点。

印度在推进普惠性社会保障制度的过程中采取了“瞄准创新”的做法[7]。具体有3种类型:一是社会救助的普遍化。印度针对贫困寡妇的社会救济金项目, 一开始仅提供给“贫困线以下”家庭的寡妇, 但事实上, 即使在相对富裕的家庭, 寡妇也经常过着非常贫困的生活, 而将此群体排除出去即造成了瞄准错误。因此, 印度当前的做法是倾向于将寡妇救助金扩大到所有寡妇, 体现出了在普惠性基础上进行贫困瞄准的特征。二是劳动就业的“自我选择”。在无法瞄准贫困人口的时候, 选择不瞄准, 通过规则制定, 让贫困人口“自我选择”。例如, 印度的农村就业保障计划 (NREGA) 就是基于自我选择的原则:每个农村成年人都有权申请就业。但是, 大多数愿意参与NREGA、愿意做体力劳动的人都来自贫困家庭。同样, 在校园午餐计划中, 有一个很强的自我选择的因素, 即公立学校的孩子往往来自贫困家庭。三是探索“排除法”, 即不再识别贫困家庭, 而是转向将富裕家庭排除在外 (使用简单而透明的排除标准) , 然后将除富裕家庭外的所有其他家庭纳入保障中。例如, 在印度《国家粮食安全法案》的实践中, 部分地区就采用了这种新方法, 一方面能够降低排除错误的风险;另一方面避免了全面推行普惠制的高成本。

2.3 投资未来, 探索扶贫与社会保障制度有机结合的政策方向

从英美印等国的实践来看, 投资未来是扶贫与社会保障制度有机结合的重要方向。主要做法包括两个方面:一是发展针对少年儿童的社会保障政策。“投资儿童就是投资未来”是英国新工党倡导“第三条道路”改革社会保障制度时的重要口号, 英国高度重视儿童社会保障制度的建设, 围绕儿童教育、营养、健康形成了体系化的社会保障措施。美国1935年的社会保险法即提出“对无依靠儿童家庭援助”计划, 随后又出台了针对少年儿童的《国家学校午餐计划》和《抚养子女家庭补助计划》等。近年印度社会保障制度改革的重点是儿童教育、营养和健康的减贫项目, 如校园午餐计划、儿童综合发展服务, 均取得了较大的成功。《世界发展报告2018》[9]指出, 最被社会所忽视的孩子恰恰是那些最需要通过良好教育在生活中取得成功的孩子。投资未来理应成为促进减贫和共享繁荣的驱动力。

二是建立鼓励就业的社会保障制度。为贫困人口提供就业机会和服务是增强个体内生动力的重要手段。从国际经验来看, 无论是美国、英国还是印度, 都试图将就业机会和就业服务纳入社会保障范围, 实现扶贫与社会保障制度的融合[10]。发达国家强调的是“无责任则无权利”, 出发点是社会保障的责权并重, 以减少福利陷阱;而发展中国家则更具体地将就业机会和就业服务视为促进贫困人口脱贫的重要保障手段, 如印度2005年实施的《国家农村就业保障计划》, 是迄今为止印度覆盖范围最广、涉及人数最多的一项解决贫困问题的政策。

2.4 多部门协作, 广泛动员社会力量推动扶贫与社会保障制度相结合

多部门协作是推动扶贫与社会保障制度有机结合的重要手段。为实现社会保障与经济发展相协调, 社会保障中的多元参与在国际社会中越来越普遍。国家不是唯一的福利供给主体, 而是包括了国家、市场、家庭、社区、民间团体等多元福利供给方并实现多层面的互动, 从而保障福利供给的平衡性和稳定性。例如, 英国新工党政府在社会保障制度构建及运作中充分开展多部门协作, 通过“社区新政”振兴社区, 鼓励社区中的个人、企业、政府组织与政府密切合作解决就业、教育、养老等福利问题。英国的社区组织为老年人、残疾人、弱智和精神病患者、特殊困难家庭提供多种多样的社会保障服务, 有效弥补了政府在社会保障制度管理中的不足。在美国, 消除贫困始终是社区建设和发展的重要议题, 社区是美国社会保障扶贫的重要着力点。实践证明, 那些相互信任度较高、互惠关系较强的社区往往掌握了更多的社会资本, 能够创造更多的机会使社区中的贫困人口跳出贫困的循环, 增强社区抵抗贫困风险的能力。

3 中国扶贫与社会保障制度结合的现状及问题

开发式扶贫是中国在扶贫攻坚领域取得的宝贵经验, 但以生产发展为主的开发式扶贫难以解决中国反贫困中的所有问题。中共十六大以来, 扶贫与社会保障制度相结合的政策取向初步形成, 经过10多年的发展, 已经形成了较为丰富的政策体系。

3.1 政策历程

中国探索扶贫与社会保障制度相结合是从2002年中共十六大报告提出“有条件的地方, 探索建立农村最低生活保障制度”开始的 (表3) 。2007年中央1号文件提出“在全国范围建立农村最低生活保障制度”;2010年国务院发布《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作的意见》, 进一步扩大了两项制度有效衔接的试点工作;2012年中国明确提出“推进城乡一体化发展”, 坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针, 增强公平性, 适应流动性, 保证可持续性, 全面建设覆盖城乡居民的社会保障制度, 促进形成适应城乡统筹发展要求的制度框架[11]。当前, 中国农村最低生活保障制度、新型农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度及城乡农村义务教育经费保障机制不断完善, 农村社会保障制度框架基本建成。

表3 中国推进扶贫与社会保障制度相结合的政策建设历程

资料来源:相关政府文件。

中共十八大以来, 中共中央将社会保障作为精准扶贫“五个一批”的兜底工程。2015年《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确指出要坚持扶贫开发与社会保障有效衔接, 尤其要发挥农村最低生活保障制度的兜底作用。2016年国务院发布《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》, 要求通过农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接, 对符合低保标准的农村贫困人口实行政策性保障兜底, 确保到2020年现行扶贫标准下农村贫困人口全部脱贫。中共十九大报告进一步明确, 按照兜底线、织密网、建机制的要求, 全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障制度。由此可见, 推动扶贫与社会保障制度相结合成为面向2020中国扶贫事业发展的重要方向。

3.2 当前存在的问题

从当前的研究看, 中国在扶贫与社会保障制度相结合的过程中仍存在不少问题。一是在根本保障方面, 扶贫与社会保障制度相结合的专项法律制度空白, 整合性运作协调机制缺位, 对象瞄准精度不够, 制度实践的负向激励增强[12], 如国家至今还未出台《儿童福利法》。二是在制度创新方面, 虽然中国的扶贫工作一直走在世界前列, 各项惠及贫困人口的措施接连出台, 但在具体的政策措施、工作方式方法上仍有待创新, 如中国低保户和贫困户的统筹问题, 贫困瞄准的真实性、科学性、包容性问题。左停指出, 中国各地的低保和扶贫的标准条件、具体的人群识别程序仍存在较大差异, 经过多年的探索仍然呈现水平低、差异大的特征[13]。三是在投资未来方面, 中国当前针对贫困儿童, 特别是贫困农村儿童的营养、教育的社会救助不到位。Scott Rozelle近年来持续关注中国农村儿童营养和教育问题, 根据其团队的相关研究结果, 中国3/4的儿童生活在农村, 几乎一半的3岁儿童生活在贫困农村。在其调查的全国13万学生样本中, 中国农村儿童的营养健康堪忧, 27%的儿童贫血, 在陕西农村, 6～12月的婴儿中贫血比率高达54.3%[14], 33%的儿童肚子里有寄生虫, 还有25%的儿童存在近视问题[15];农村儿童的教育问题也不容忽视, 63%的农村孩子没有上过高中, 包括职中和职高[16], 而在3岁以下的儿童中有15%认知能力低下、15%发展缓慢[14]。这种结果警示我们, 关注儿童营养教育问题, 特别是贫困农村的儿童营养教育问题刻不容缓。四是在管理效率方面, 中国扶贫工作还存在整合性运作协调机制缺位, 对象瞄准精度不够, 政府负担过重, 没能有效激活非营利组织、市场、社区等多元主体等问题。

4 国外经验对中国的启示

当前中国在扶贫与社会保障制度相结合的过程中仍存在不少问题。基于中国国情, 并结合国外扶贫与社会保障制度相结合的发展经验, 本文提出以下建议。

4.1 以政策创新推动低保与扶贫两项制度相结合, 提高社会保险制度的覆盖广度

当前, 推动农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接是实现扶贫与社会保障制度相结合的关键切入点。2016年国务院发布《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》要求通过农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接, 对符合低保标准的农村贫困人口实行政策性保障兜底。但是, 推进农村最低生活保障制度与扶贫相结合, 仍有很多政策需要具体化。下一阶段要加强政策创新, 以打造普惠性的社会保障制度为目标, 推进扶贫与社会保障制度相结合。具体措施有:一是扩大社会保险的覆盖面, 特别是建立城乡统筹、全面覆盖的医疗保险体系;二是进一步提高社会救助的帮扶水平, 特别是针对婴幼儿、学龄儿童、妇女、老人、残疾人等弱势群体制定普惠性的社会救助政策并不断提高援助水平;三是重视劳动力市场项目的作用, 以提高贫困人口工作技能、促进贫困人口参与就业为目标, 在全国特别是农村地区实施以工代赈、公益岗位就业等劳动力市场项目, 实现劳动力市场项目与贫困人口的精准对接。具体可参照印度的创新做法, 通过扩大社会救助的范围、“排除法”“自我选择”等方式, 实现贫困户和低保对象的识别瞄准, 围绕扶贫标准和低保标准的统一化、贫困与低保对象的信息平台构建和信息共享机制、政策实施主体以及低保资金保障等方面进行制度创新, 提高低保与扶贫相结合的效率, 使其在脱贫攻坚中真正发挥兜底作用。

4.2 构建“投资未来、发展导向”的社会保障制度, 增强社会保障制度的覆盖深度

以减贫发展为目标, 构建“投资未来、发展导向”的社会保障制度是面向2020扶贫与社会保障制度相结合的重要议题。“投资未来、发展导向”的社会保障制度是指围绕贫困地区或贫困家庭开展儿童营养健康及教育、孕妇营养健康及科普教育、失业人员就业服务等一系列面向发展的扶贫与社会保障制度相结合的项目。具体而言, 一是在贫困地区启动婴幼儿早教工程及儿童营养健康项目, 并统一纳入社会保障制度予以稳定支持;二是在贫困地区强化孕妇的营养健康及育儿科普等相关社会保障服务, 建设服务中心、提供育儿津贴;三是在贫困地区强化失业人员就业指导服务和创业服务, 增强贫困人口发展能力。在具体实现手段上可以采取普惠制与贫困瞄准相结合, 在国民福利普遍提升的基础上, 向贫困地区、贫困家庭重点倾斜。

4.3 鼓励多方参与, 打造扶贫与社会保障制度相结合的“多元化”实现模式

无论是美国的混合福利政策还是英国的多元化救助体系, 都展示出了扶贫与社会保障制度相结合的“多元化”实现模式。政府不再是社会保障唯一的供给方, 非营利组织、企业、社区等在实践中发挥着越来越重要的作用。2016年国务院发布《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》, 鼓励社会力量以政府购买服务、社会资本合作 (PPP) 的形式参与社会服务工作, 包括社会救助、社会慈善、基本社会保障等, 这为扶贫与社会保障制度相结合的“多元化”实现模式奠定了良好基础。下一阶段, 在推动扶贫与社会保障制度相结合的过程中, 应将社区、非营利组织、政府和企业的优势充分发挥出来。一方面通过向企业和非营利组织购买服务的方式实现多方合作;另一方面构建集社会救助与扶贫、就业指导为一体的社区平台, 将扶贫、社会保障、社区服务和再就业项目有机结合, 为贫困人口提供一站式服务。

注释

1 SPI被定义为人均社会保障预算额与贫困线支出 (Povertyline expenditures) 的比值, 为了方便进行国际比较, SPI定义贫困线支出为各国人均GDP的1/4。SPI可以进行加总, 也可以分解来测量社会保障覆盖的深度和广度。深度指受益人实际获得收益的平均值, 广度指实际获得收益的受益人的比重。

——END

编者注：

• 本文转自：张璟,许竹青.扶贫与社会保障制度结合的减贫国际经验启示[J].世界农业,2019(02):9-14+106.

• 参考文献、英文摘要略，格式稍有调整

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